行正道，展示执法者的风采！

衣食住行是我们每个人生活中的四种基本需要，衣可蔽体、食能果腹、住有所居就能满足人的基本需求，但是这个“行”，却不仅仅是指能够走路而已，它更多的是指走正道，走堂堂正正的大道。什么是正道，这个“正”字，首先就是一个“上”字，每一个人从小都是求上进的，不停地往上，同时要把握一个度，所以就加一竖，变成一个“止”字，叫适可而止，任何事情在求上进的过程中要学会适可而止，更要安守本分，本分才是人生的定位，再加一横就变成了一个“正”字，在这个“正”字之上不停地上进，不停地修正，就变成了一条直达人生巅峰的“正”字天梯（如图）。

在这里，我所说的行正道，就是说执法人员要具备执法必须的专业法律知识，这样在执法过程中你的言行才能底气十足、才能理直气壮、才能使人折服。我们城管执法部门是根据《中华人民共和国行政处罚法》、《国务院关于印发全面推进依法行政实施纲要的通知》、《湖北省行政执法条例》、《省人民政府关于利川市等三县（市）开展相对集中行政处罚权工作的批复》以及《湖北省城市管理执法行为规范细则》等文件精神，在城市管理领域开展相对集中行政处罚权工作，我们行使的多个方面法律法规的一些管理处罚的条款，我们不仅要倒背如流、熟记于心，更要明白这些条款的律法要义，在此不一一做详尽的解释，大家对照法律文本熟读熟记就行了，我只讲一下执法中要注意的一些事项，便于大家在具体操作时少出错，直到不出错：

一

执法理念要正确

建设文明城市，营造和谐管理环境，既不能推行“刚性执法”，也不能止于“柔性执法”。恩施州府城市历经二十余年的城市管理经验表明，执法理念决定执法方式的选择，执法方式的取舍直接关系着执法目的的实现。一味地贯彻“市容优先”的理念，对“还不太自觉”的市民就只能以“刚性执法”的方式进行管理，这样的管理方式从表象上看市容是规范了、整洁了，但管理者与被管理者的矛盾和怨愤就会越积越深，最终将会导致广大市民对执法机关的仇视，对党和政府的不理解、不信任。因此，从现实情况和长远发展的角度来看，只有我们转变城市管理的理念,以“民生优先”的理念带动文明执法和理性执法，让城市管理政策的利益相关者（即广大市民）都参与进来进行城市管理，使城管决策科学化、透明化、人性化。加强对市民尤其是小商贩的教育,让他们知道，城市是需要每一个置身或生活在其中的公民共同维护的大家庭，遵守市容管理法规、维护市容环境卫生是每个市民的责任和义务。只有让市民认同、融入城市管理，与城市建立共存共荣的血脉关系，我们建设“洁净、畅通、安宁、和谐、美丽”的州府城市这个目标才有可能实现。

二

执法程序要合法

程序法在过去被认为仅仅是各种程序进行方式的规范，纯粹为技术性、工具性的法律安排，并不涉及人民的实体权利, 伴随着《行政处罚法》、《行政复议法》、《行政诉讼法》、《行政许可法》等法律的颁布实施和发展，程序法即脱离以往仅仅依附于实体法的地位，而成为具有各种理论的一门专业法学领域。行政程序法是规范行政机关在从事行政行为时，所必须遵循的正当法律程序，是实施法律及法定处罚的步骤、方法、期限和可以采取的手段、措施及其应用范围和对象的总称。因此，正当性的合法程序是行政执法中尤为至关重要的环节，行政执法的合法性、合理性与正确性除了要有实体保障外，还必须要有程序保障。如果忽略和轻视行政程序，依法行政就会成为一句空洞的口号。

在行政执法中，其合法的程序要件有哪些呢？

（一）明示事项管辖权。这有两个方面的要求：一是相关的法律法规应明确规定相关行政事项的管辖主体，即权力法定，职责分明。二是执法人员在主动执法过程中应首先出示证件，以表明身份和表明其有该事项的管辖权，如不出示证件即去执法，则属程序违法。

（二）依法调查听证。行政执法程序中最核心和基本的就是在行政决定作出前的调查听证程序。这是行政机关在执法过程中“先取证、后裁决”原则的必然要求。依据这一原则，行政机关在作出执法决定前必须客观、全面、公正的调查收集相关证据。对于涉及利益较大的行政执法行为还应设立听证程序。

（三）固定证据。这是前述程序的自然延伸，也是贯穿行政执法全过程的一项重要内容。它是执法主体执法过程的记载，是执法主体作出行政决定的依据，也是后续机关、行政复议机关、人民法院等审查确定行政执法活动及其结果合法性的基础。这也体现了行政执法“以事实为根据”的要求，同时这一事实以及形成这一事实的过程亦应以合法的形式加以记载。

（四）严格执法规范化进程。实行“立案、调查、合议、处罚”四分离的执法程序；特别是要坚持案件合议制度，避免行政处罚暗箱操作，切实做到执法的公平、公正、公开。同时，对案件实行分级管理，现场处罚实行中队长负责制；一般程序案件，案值在1000元以内实行分管领导负责制，1000以上5000元以下实行主要领导负责制，5000元以上实行领导集体负责制。

三

执法言行要文明

城市管理执法是个“窗口”工作，执法人员代表政府纠正和查处城市管理中的各类违法行为，其言谈举止直接影响着执法的效果和质量，甚至影响社会的稳定与和谐社会的构建工作。切实贯彻十七大报告所提出的“关注民生、提倡文明”的理念，适应新时期城管执法工作的要求，树立内强政治、思想、道德、业务素质，外塑知荣辱、讲文明、懂礼貌的执法形象。

（一）城市管理执法机关要认真开展“倡导文明言行、杜绝粗鲁举止”的教育活动。汇编《文明言行基本规范》，《规范》要分别列出“您好！”、“请！”、“谢谢您对我们工作的理解和支持，请慢走。”、“您好，这里是城建监察大队某某中队，请讲”、“我们马上派人（到现场）进行调查处理。”等25条文明规范用语和“喂找谁？不在（挂断电话）”、“怎么回事，不是告诉你打错电话了嘛？”、“你怎么又来了，不是给你讲过这事不归我们管！”、“喂，叫老板出来罚款”等25条不文明忌语以及“在执法中打、砸、摔、踢、扔、踩、追、闯红灯、乱停车、开霸王车”、“对当事人或服务对象进行人身攻击或推搡殴打”等不文明行为。要求执法人员从规范言行入手，从生活小事做起，从工作细节抓起，强化使用文明用语和行为。推动执法人员更新思想观念、加强道德修养、改善精神面貌、提高科学素养、增强文明行为、强化法制意识，切实建立一支“政治合格、思想端正、作风过硬、纪律严明、业务精良”的执法队伍。

（二）在具体执法过程中要讲道理。不能只是查出对方存在的问题和对查出的问题依法予以处理了事，更重要的是必须晓之以理，动之以情，使之口服心服，并进一步帮助对方纠正错误、解决问题。

（三）城市管理执法人员在执行公务活动中，必须要克己，慎重，做到积极主动、自觉自愿、表里如一、自我对照、自我反省、自我要求、自我检点、自我约束，从而树立文明、廉洁的良好形象。

（四）执法要把握好分寸。所谓把握分寸，就是凡事要把握好一个“度”，即做到适度。一是处罚要适度，对一些违法违规问题的处罚，应当严格掌握在法律规定的范围、标准及幅度之内，既不能处理过了头，也不能处理不到位；二是言行举止适度，语言文明、举止得体、落落大方、不趾高气扬、不卑躬屈膝。

（五）执法人员要大度宽容。大度宽容是文明执法必须具备的基本素质之一。因此，在具体的执法工作中，不要对别人的过错或申辩耿耿于怀、念念不忘，更不能因此对其从重进行处罚或挟私报复。布袋和尚（弥勒佛的化身）有一首诗是这样的：手把青秧插满田，低头便见水中天。心地清净方为道，退步原来是向前。孔子在其《孔子家语.三恕》中也讲过：聪明睿智，守之以愚；功被天下，守之以让；勇力振世，守之以怯；富有四海，守之以谦。此所谓损之又损之道也。

四

执法文书要严谨

城市管理行政执法中的的任何一例案件，从立案到结案，都离不开法律文书的制作，在法律文书中对违法行为或定性不准确，或用词不规范，或没有送达回证，或调查取证与审批材料不全等等，种种缺失都会因为执法人员的不慎给行政执法带来意想不到的后果。或是给违法当事人造成实施正当处罚以外的损失，或是给行政执法机关乃至党委政府造成负面影响，导致官司缠身，执法不力。因此，执法人员在制作法律文书时应努力做到实事求是、前思后想、严谨认真。

（一）制作预留格的填写式执法文书通常要填写的就是案由、违法当事人姓名、违法地址、违法事实和法律依据等，在填写时要注意做到：

1．案由栏一般只预留一格，填写时字数不要太多但必须抓住案件的核心，力求言简意赅，表明案情。能说明四个核心问题，即案件主体、案件性质、发案地点和违法事实。

2．违法当事人的认定。行政执法过程中违法案件时，我们应首先确定违法当事人。如果面对的是个人或行政事业单位违法，我们可以很准确的在“违法当事人”一栏中填写清楚，但如果面对无照商铺和倒闭企业违法，我们该怎么填写“违法当事人”呢？依据《最高人民法院关于贯彻执行〈中华人民共和国民法通则〉若干问题的意见（试行）》第四十一条、第四十五条之规定，商铺的名称（字号）因不具备参与经营的资格，所以不具备法律主体资格，因此不能在“违法当事人”栏中填写商铺名称（字号），而只能在商铺所有人或承租人之间确定。依据《中华人民共和国民法通则》、《中华人民共和国公司法》和《中华人民共和国企业法人登记管理条例》的有关规定，企业法人被撤销、注销、解散的，其债权债务相关的法律责任应由其分立合并的法人或者作出撤销决定及同意注销的上级主管单位来承担。因此，在面对倒闭的违法当事人是谁应据此进行认定。

3．违法地址一栏不能填写违法当事人的家庭住址，只能详细写明违法现场的地址，最好精确到某街某巷某号。

4．违法事实的记录部分应做到详细、准确，必须明确时间、地点和违法事实的状态。

5．法律依据栏内，应填写所适用法律的全称，不能随意缩写。运用法律条款要准确无误，不能张冠李戴，否则不仅执法文书无效，还会导致行政执法机关走上被告席。

（二）制作笔录时应注意的问题

1．违法案件调查笔录在制作中必须紧扣八个方面的问题：一是被调查人的姓名、性别、年龄、身份证号码、工作单位和职务、家庭住址以及与违法当事人的关系等要详尽记录；二是确定违法的主体（即确认违法当事人）。违法当事人是个人的，要详尽记录其具体情况（包括姓名、性别、年龄、身份证号码、工作单位的职务、家庭住址、违法行为地点、联系方式、家庭基本情况等）。违法当事人是单位的，还需记录其单位全称、法定代表人（不要简写成法人代表，因为法定代表人指依法律或法人章程规定代表法人行使职权、履行民事义务的主要负责人，而法人代表是依据法人内部的规定，担任某一职务或由法定代表人指派代表法人对外依法行使民事权利和义务的人，简言之，法定代表人就是一把手，而法人代表可以是单位的每一个人。法定代表人肯定是法人代表，而法人代表不一定是法定代表人）、单位地址、联系电话等；三是详尽记录违法事实的全过程，首先要核准事实的存在是谁所为？何时所为？所为事实已达到什么程度（即目前的事实状态）？再就是确认该事实行为是否违法（调查笔录中只需确认是否违法行为，而不需要裁量对该违法行为的处罚轻重），确认是否违法要记录当事人的行为是否经过合法有效的审批。最后记录被调查人的补充说明以及陈述行为的理由；四是调查笔录交由被调查人阅读（如被调查人无阅读能力，调查人应向其一字不漏的宣读记录内容）后，由被调查人在笔录上签署“以上内容属实”并签名确认；五是调查笔录必须采取一问一答的格式进行制作，制作时“问”与“答”的内容要分行进行，即使只有一个字，也得分行记录；六是笔录中尽量不使用口语和方言，语句表述要准确，不能使用“大约、可能、好象”等模糊事实的词语；七是调查人员在记录时，被调查人在回答问题中难免会有添添补补的现象，那么，笔录中就会出现删改的痕迹。对于删改处，应由被调查人核对并签署“确认删改无误”后，在删改处加按被调查人的手印。如笔录有多页，被调查人应确认后逐页签署姓名和被调查时间，并在多页笔录梯次重叠的边缘处加按手印。未经被调查人确认，被调查人有权否认其法律效力；八是调查人员在笔录中不得互相代替签名，必须各自签署姓名并填写调查时间。

2．勘测笔录是行政执法人员对违法现场的认定，主要是指行政执法人员对违法行为，通过现场勘验、测量、绘图如实记录的笔录，在制作时有一定的技术规范要求，主要需要注意七个方面的问题：一是确定违法现场方位，并用方位标记在笔录绘图的右上方；二是在离现场最近的四周选定多个长期固定存在的建（构）筑物作为参照点，精确地测出并标记勘测现场与参照物的距离；四是对违法现场进行勘测时除附图详细明确外，还须据实说明详细的违法行为；五是拍照或录像补充勘测时选择角度要利于拍摄，镜头涵盖的范围要能真实客观的反映勘测对象的整体情况，能通过图片对违法事实进行准确的认定；六是勘测笔录制作完成后，要经违法当事人签名并加按手印进行认定；七是勘测人和记录人以及应邀参加见证人要真实签署姓名和勘测时间。

（三）制作《处罚决定书》和《听证权利告知书》时应把握以下几点：

1．违法案件的处罚决定书在整个执法过程中是最为关键、最能说明问题的法律文书，制作处罚决定书时应严格谨慎、措词恰当、认定事实清楚、适用法律准确。对此，《中华人民共和国行政处罚法》第三十九条中已明确制作要素，此处就不加赘述了。

2．违法案件听证权利告知书在制作时应载明六项主要内容：一是当事人的姓名或名称；二是当事人的违法事实；三是拟进行处罚的种类、理由和依据（“拟”字在制作中绝不能遗漏）；四是告知当事人有申请听证的权利；五是告知当事人申请听证的期限和听证组织机关；六是加盖行政机关的印章、填写制作日期。

（四）制作法律文书必须做到以下几点：

1．适用法律条款准确，定性清楚；

2．语句精炼，但要能说明问题的实质；

3．用词恰当，既要体现法律严肃性的一面，又要表现出人性尊重的一面；

4．绝不能出现错别字和随意增减、删改字词的现象。

5．以事实为根据，以法律为准绳。文书中的字、词、句，既要使违法当事人无可争辩、服理服法；又要让执法机关有回旋解释的余地。

6．必须取得违法当事人、被调查人及证人在执法文书中的确认意见和签名。

五

执法结果要公正

公正执法是依法治国的基本要求，是法律公正精神的体现，是城市管理工作人员的执法准则和执法纪律。法家代表人物韩非子在《韩非子·有度》中强调：“法不阿贵,绳不挠曲。法之所加,智者弗能辞,勇者弗敢争。刑过不避大臣,赏善不遗匹夫 。”意思是说法律不偏袒有权有势的人，墨线不向弯曲的地方倾斜。依据法律所定的罪名, 聪明的人也无法为之辩护, 勇武的人也不敢争执。惩罚罪过不避让大臣，赏赐善行不遗忘百姓。法律面前人人平等，没有地位高低之分。应公平公正，一视同仁。近年来，恩施市城市管理执法工作创新执法机制，完善执法制度，强化日常监督，规范执法活动，全面提高了执法办案水平，提升了队伍形象，使城市管理的各项工作取得了长足的进展，一个透明、高效、公正的城市管理执法体制正在形成，制约机制也正由“事后监督”转变为“实时掌控”。

（一）提高公正执法的能力

一方面要切实抓好执法队伍的作风纪律建设，引导执法人员树立正确的价值取向，增强公正执法的自觉性和主动性，对发生的违法行为敢于纠正并依法处罚，力争做到不偏不纵、罚而有据。另一方面，要加强执法队伍的教育、培训和管理工作，不断提高办案质量和公正执法的水平。同时，要认真完善和落实各项监督制约机制，自觉接受外部监督和内部制约，做到严格执法、文明执法、公正执法，确保行政执法权的正确行使。

（二）提高依法行政的能力

一要牢固树立依法行政意识，既要积极执法，防止不作为，又要严格执法，防止越权行为，切实做到依法办事。二要不断提高法律法规应用能力，切实加强法律法规和实际案例相结合的学习，以此增强依法行政意识和办案能力。

（三）严格做到廉洁执法

要做到廉洁执法，树立城市管理部门的良好形象，首先，要强化学习教育，全面提升队伍整体素质。运用正反两方面的典型案例进行警示教育，使执法人员树立正确的权力观、地位观、利益观，增强拒腐防变的意识和能力。其次，执法人员在思想和行动上必须筑起拒腐防变的铜墙铁壁，坚持不收受与行使监督权有关单位和人的现金、有价证券和支付凭证。第三，重视制度建设，强化监督手段，从源头上预防和治理腐败。要在城市管理工作中积极推行政务公开制、服务承诺制、限期办结制、首问责任制、责任追究制，坚持在阳光下行政。要强化监督，注意做到把监督关口前移，实行事先、事中、事后监督有机结合，党内、行政、群众监督有机结合，提高监督效果。要落实党风廉政建设责任制，建立以责任分解、责任考核、责任追究等为主要内容的工作机制，形成一把手负总责，一级抓一级的责任网络，做到责任到位、措施到位、工作到位、追究到位。

（四）执法结果要公开

一是处罚决定的公开宣告。按《行政处罚法》第40条规定，“行政处罚决定书应当在宣告后当场交付当事人，当事人不在场的，行政机关应当在七日内依照民事诉讼法的有关规定，将行政处罚决定送达当事人。”二是决定理由的公开。行政机关作出处罚决定必须说明事实根据、法律根据及其他理由，且该理由应达充分、明确、合乎逻辑的要求。这既可以促使行政机关更慎重、更全面、更周到、更严格的依法办事，又可以使行政相对人对自己的行为受处罚明了原因；同时，也可以为不服执法决定的当事人有针对性的提出复议或诉讼提供依据，也方便复议机关、审判机关对处罚决定的审查。三是明示救济途径。《行政复议法》和《行政诉讼法》分别规定了复议和诉讼两种救济途径。行政执法机关在制作和宣告行政处罚决定时必须明示对决定不服的救济途径。如果执法机关在处罚决定中不明确交代行政相对人应有的申请复议权和提起行政诉讼权，则属违反行政程序法的规定，该决定也就属违法行政执法决定。

作 者 许泽权

编 辑 向 瑾

审 核 谭 华