干货！新型数字基础设施的建设运营模式

编者按：新基建在今年按下“快进键”，不少地方抓紧布局。作为新基建的重要内容，新型数字基础设施应如何建设？有哪些建设运营模式？来看解读。

新型数字基础设施是新型基础设施的重要建设内容，作为长期战略方向，既要加快推进5G、数据中心等形态较为成熟的数字基础设施建设，也要积极探索人工智能等新兴信息技术和融合技术的建设运营模式，引导、培育形成新的基础设施形态。

新型数字基础设施的属性

基础设施没有统一定义，一般认为，基础设施是社会赖以生存发展的物质条件的总和。基础设施具有基础性、公共性、社会性、强外部性等基本属性，也具有系统性、网络性、规模经济性、长周期性等特点。

新型数字基础设施既涵盖了感知终端、5G网络、光纤宽带、大数据中心、工业互联网等，也包括利用物联网、边缘计算、人工智能等新一代信息技术，对交通、能源、市政、医疗、教育等传统基础设施进行数字化、网络化、智能化改造升级。

新型数字基础设施作为现代基础设施体系的重要组成部分，同样会具有基础设施的基本属性，这也是一种技术所对应的能力、系统、平台或设施是否可以被认定为“基础设施”的判断标准。当前，很多新兴信息技术还在快速发展中，虽然部分技术的通用目的性已经得到公认，但还没有呈现出强公共性和外部性，也不具备规模效应和普及性作用，例如人工智能、区块链、物联网、工业互联网平台、数据基础设施等。

对于新兴信息技术而言，采用不同的建设运营模式，其发展路径不同，呈现出的基础设施属性强弱也不同，基础设施形态形成的早晚也有差异。这些处于起步阶段的新型数字基础设施需要引导和培育，应准确把握不同技术的应用特点和发展阶段，探索适合的建设运营模式，加速基础设施属性的形成，尽早发挥基础设施的基础性、引导性作用。

新型数字基础设施的建设运营模式

新一代信息技术的创新突破和融合应用正在拓展数字基础设施范畴，一般认为只有通用目的技术才有可能发展成为支撑经济社会的基础设施，但也不是所有信息技术都能发展成为基础设施，很多技术还处于成长期，合理的建设运营模式能够加速基础设施形态的形成。

当前重点领域建设运营模式

在当前提到的新型数字基础设施中，5G、数据中心、卫星互联网等基础设施形态比较明确，但物联网、人工智能、工业互联网平台等基础设施属性还没有充分体现出来，需要结合其应用场景进行具体分析。

感知设施与物联网。感知设施和物联网是数字世界与物理世界交互的纽带，是新型基础设施的重要组成部分。但是从目前部署方式来看，物联网多是依附于其他基础设施智能化转型的一种技术手段，感知设施部署碎片化，采集数据也多为系统内使用。尽管我国“新型智慧城市”提出了“六个一”建设理念（一个体系架构、 一张天地一体的栅格网、一个通用功能平台、一个数据集合、一个城市运行中心、一套标准），但是受限于体制机制等问题，感知设施和物联网建设运营模式难以优化，实施层面缺乏统筹、各自为政，数据难以开放，很多还没有形成城市共用的物联网基础设施，还无法独立发挥基础设施的作用。

人工智能辅助诊疗平台。人工智能是一种通用目的技术。目前，我国已经有很多人工智能企业能够提供通用的或者专业性的人工智能产品和服务。从现阶段的人工智能业务提供方式来看，人工智能还只是高科技企业提供的一种产品或应用。人工智能辅助诊疗平台是人工智能在医疗行业的专业应用平台，是当前人工智能建设的重点方向之一，很多医院在通过购置服务等方式构建自己医院使用的辅助诊疗平台，这种建设方式无法充分利用更大范围的医疗数据进行算法训练，其规模效益、普惠性都还无法达到基础设施属性要求。

工业互联网平台。工业互联网主要包括网络、平台、安全、标识解析等几大功能体系。企业外网可以充分利用公众网络来提供，标识解析平台的基础性更强，需要从国家层面进行统一构建，而工业互联网平台建设模式多样，有综合性工业互联网平台、行业工业互联网平台、企业自建工业互联网平台等不同形态。头部企业是大型工业互联网平台的主体，为上下游企业提供服务，这种平台具备一定的基础性和公共性，但企业自建的工业互联网平台，主要是企业自用，从性质上分析，这类工业互联网平台不能算是公共基础设施。

新型数字基础设施的构建路径

通用目的技术向新型基础设施演进是一个漫长的过程，大型、复杂基础设施的发展路径是技术与社会相互作用影响的结果，构建新型数字基础设施可以有自上而下和自下而上两大类模式。

自下而上模式。市场自发演进形成分散型的基础设施形态。前期完全依靠市场力量形成分散的个体，后期依靠市场、政府的力量进行整合，加速其公共性、基础性等属性的形成，例如云计算设施、人工智能基础设施等都属于自下而上模式，其基础设施属性还处在发展过程中。

自上而下模式。政府力量主导形成集中型基础设施形态。政府机构、行业组织发挥统筹推进作用，多由国有企业负责推进实施。例如，我国工业互联网标识解析体系，就是由国家支持研究机构建设，为所有企业提供标识解析服务；由国家信息中心、中国移动等合作建设的中国区块链服务网络（BSN）、欧盟的区块链服务网络等都属于自上而下建设模式。

兼顾两种模式。在自下而上发展模式下，技术发展和基础设施建设存在缺乏协调的风险，从长远来看，早期占主导地位的解决方案未必是最好的，无指导的自下而上进化可能会过于极端。在自上而下发展模式下，国家加强顶层设计和统筹协调，在实践中不断完善建设标准，但也可能面临着限制市场竞争和创新的风险。总体来看，需要分析各类设施特点，兼顾两种模式的优点，探索不同的发展路径。

调整建设运营模式

感知设施与物联网。解决感知设施建设碎片化的特点，需要改变感知设施建设运营模式，在智慧城市建设中构建统一的物联专网，统一规划建设所有感知设施、合理利用各类物联接入网络、开发统一的物联网管理平台，通过管理平台向所有行业开放采集的数据并提供增值服务。经过多年的整合，部分地区视频采集逐步向这个方向发展，上海市也在构建物联专网，这些经验需要进一步总结并加以推广，将感知设施和物联网真正打造成城市公共基础设施。

人工智能辅助诊疗平台。人工智能辅助诊疗平台在更大范围统筹建设和使用才能更好地发挥其基础性、公共性属性，建议可以考虑全省或者全市构建统一的医疗大数据平台和人工智能诊疗平台，解决病例数量少、病例覆盖面小，数据格式不兼容等问题，提高人工智能诊断成功率。人工智能诊疗平台可以由高科技企业提供，为了促进竞争和技术升级，可以考虑在区域内培育2—3家平台企业，或者根据疾病种类建设肿瘤、影像等专科人工智能辅助诊疗平台。

工业互联网平台。当前，工业互联网平台的商业模式还不是非常清晰，可持续性发展受到限制。可以加大政策资金投入力度，构建面向产业链上下游或者中小企业的公共工业互联网平台，像“企业上云”一样，鼓励企业使用公共互联网平台，逐步扩展适用范围，通过政府和行业引导，加速发挥大型工业互联网平台的公共性、基础性作用。

对新型数字基础设施建设的3大建议

优化政府投入机制

在地方，信息化建设仍以各级政府财政投入为主，分散而形不成合力，在推进设施共用、通用能力共建、数据开放共享的大环境下，可能需要在城市、省级层面加强统筹、统一投入。对于处于初期发展阶段、投资规模巨大、企业投入困难、商业模式不清晰的新型数字基础设施，政府可以加大资金投入，探索统一的构建模式，加速基础设施属性的形成。

调整管理运营模式

对于从共性ICT（信息与通信技术）能力发展而来的新型数字基础设施，改变其建设模式，需要相应调整其管理运营模式。

以智慧城市管理基础设施为例，为适应其一盘棋管理模式，未来城市管理相关部门可能需要合并实行大部制，以城市大脑为核心，构建统一的基础设施平台体系，而非各区各县分散作战、自主建设。城市治理活动也需要根据建设模式进一步优化，城市管理人员将进一步分化为虚实两大类职能，一部分人在数字城市虚拟空间围绕数据行使城市管理和公共服务职能，并根据新需求进行迭代式开发，不断完善数字城市功能，另一部分人则聚焦现实城市物理空间，在现场根据数据指令从事执法、调研、巡视等相关工作。

正确处理政府和市场关系

在新型数字基础设施的发展过程中，高科技企业发挥着至关重要的作用，初期参与主体多、竞争性强、创新快，统筹建设可能会大大减少参与企业数量，降低市场竞争性，对技术演进形成一定的负面影响。

但是，不管是采用自上而下模式、还是自下而上模式，在新型数字基础设施建设初期，政府和行业的引导十分必要，政府应负责顶层设计、规则制定、标准体系协同和非市场领域的项目建设，同时政府也应避免大包大揽，对于具有一定盈利性的建设项目可采用社会投资等模式，实行多元化资金投入、多元化主体参与，充分发挥市场的积极作用。

作者牟春波系中国信息通信研究院产业与规划研究所副总工、高级工程师；韦柳融系中国信息通信研究院政策与经济研究所副总工、高级工程师