政务信息系统整合是数据共享的基础

当前，我国经济飞速发展，促进科技和信息化水平不断提高，“互联网+政务服务”新的思想、理念在“智慧城市”和“信息惠民试点城市”建设中发挥了巨大的作用，取得了丰硕的成果。但部门的垂直系统与省市平台的相融，跨区域、跨系统、跨部门的信息系统互联互通和数据共享产生了瓶颈。国家发展改革委、中央网信办等部门为贯彻落实党中央、国务院关于政务信息系统整合共享的决策部署，加快推进政务信息系统整合共享，制定《加快推进落实工作方案》，并经国务院同意建立“政务信息系统整合共享推进落实工作领导小组”，负责推进“政务信息系统整合共享”工作。围绕政府治理和公共服务的改革，最大程度利企便民，让企业和群众少跑腿、好办事、不添堵。从全局上和根本上解决长期以来困扰我国政务信息化建设的“各自为政、条块分割、烟囱林立、信息孤岛”的问题，有效破解“放、管、服”改革的难点。那么，未来政务信息系统整合共享要怎么推进？

遵循“五个统一”原则

一是统一工程规划。建设“大平台、大数据、大系统”。形成覆盖全国、统筹利用、统一接入的数据共享大平台；建立物理分散、逻辑集中、资源共享、政企互联的政务信息资源大数据；构建深度应用、上下联动、纵横协管的协同治理大系统。

二是统一标准规范。注重数据和通用业务标准的统一，开展国家政务信息化总体标准研制与应用。促进跨地区、跨部门、跨层级数据互认共享。建立动态更新的政务信息资源目录体系，确保政务信息有序开放、共享、使用。

三是统一备案管理。实施政务信息系统建设和运维备案制，推动政务信息化建设和运维经费审批在同级政府政务信息共享主管部门的全口径备案。

四是统一审计监督。开展常态化的政务信息系统和政务信息共享审计，加强对政务信息系统整合共享成效的监督检查。

五是统一评价体系。研究提出政务信息共享评价指标体系，建立政务信息共享评价与行政问责、部门职能、建设经费、运维经费约束联动的管理机制。

完成“十件大事”

为做好政务信息系统整合共享工作，《国务院办公厅关于印发政务信息系统整合共享实施方案的通知》归纳了要完成的“十件大事”。这“十件大事”是政务信息系统整合共享的基本任务：

一是“审”“清”结合，加快消除“僵尸”信息系统。2017年10月底前，国务院各部门基本完成对“僵尸”信息系统清理工作。

二是推进整合，加快部门内部信息系统整合共享。2017年12月底前，各部门原则上将分散的、独立的信息系统整合为一个互联互通、业务协同、信息共享的“大系统”，对以司局和处室名义存在的独立政务信息系统原则上必须整合。

三是设施共建，提升国家统一电子政务网络支撑能力。 2018年6月底前，基本具备跨层级、跨地域、跨系统、跨部门、跨业务的支撑服务能力。

四是促进共享，推进接入统一数据共享交换平台。2018年6月底前，各部门推进本部门政务信息系统向国家电子政务内网或外网迁移，统一接入国家数据共享交换平台。

五是推动开放，加快公共数据开放网站建设。依托国家电子政务外网和中央政府门户网站，建立统一规范、互联互通、安全可控的数据开放网站。

六是强化协同，推进全国政务信息共享网站建设。依托国家电子政务外网，建设完善全国政务信息共享网站。2017年12月底前，实现信用体系、公共资源交易、投资、价格、自然人、法人、能源（电力等）、空间地理、交通、旅游等重点数据基于全国政务信息共享网站的共享服务。

七是构建目录，开展政务信息资源目录编制和全国大普查。 2017年12月底前，开展对政务信息系统数据资源的全国大普查。

八是完善标准，加快构建政务信息共享标准体系。2017年10月底前，完成人口、法人、电子证照等急需的国家标准的组织申报和立项。

九是一体化服务，规范网上政务服务平台体系建设。2017年12月底前，各地区、各部门整合分散的政务服务系统和资源，普遍建成一体化网上政务服务平台。

十是上下联动，开展“互联网+政务服务”试点。加快实施信息惠民工程，在80个城市大力推进“一号、一窗、一网”试点，2017年12月底前，试点城市初步实现跨地区、跨部门、跨层级的政务服务。

系统整合是基础

如何开展信息系统整合，大体可以考虑以下几个方面。

一是以“统一信息体系架构”为抓手，促进“大平台、大数据、大系统”的建设。转变“以业务为导向，以应用为目标”的系统建设思想，构建“以业务为导向、以数据为核心，以服务为目标”的信息体系设计理念，建设本部门政务信息化系统的统一架构体系。真正在“消除系统孤岛、铲平应用烟囱、整合数据体系、集成基础资源”方面发挥整合作用。

二是以“三个一”为抓手，建设统一门户。建设统一门户，实现“单点登录”、数出同源、一数多用。“三个一”简单地概括为：“统一身份”是对登录信息系统人员的身份管理；“统一认证”即判断一个登录信息系统人员是否为合法用户，又对用户、角色和组织机构实现统一化管理；“统一授权”是按照身份和业务运行规则，确定该用户系统资源使用权限和给与用户信息资源调配的令牌。

三是以“数据资源管理”为抓手，形成数据资源统一管理的局面。统一的数据资源目录、业务表目录、文件法规目录，统一的数据字典，统一的参数数据库，统一的元数据库，统一的主数据库，统一的主题数据库等的建设。

四是以“服务”为抓手，统筹业务应用管理体系。业务分类将那些游离在分类之外的应用系统回归到部门业务分类的管理之中，以服务管理代替业务应用。业务可以分成：行政执法与服务、监测分析预警、策略决策制定、内部办公与管理、财务功能、政务公开、社会应急等。对业务整合并进行流程再造，将业务操作模块化、原子化。通过业务规则的约束，将不同业务操作封装在不同的业务服务容器之中，最终实现业务紧致性高，模块可复用的目标。

五是以“分布式”为抓手，构建统一的基础资源池。在系统结构上用“服务代理”解决“应用与基础资源无关性”；应用“虚拟化”和“分布式”等关键技术，解决已建且分散在不同、孤立的系统中的信息资源和资产充分利旧与应用。

信息共享推进国家治理能力现代化

信息共享、业务协同有助于提升国家治理执行权在经济调节、市场监管、社会管理和公共服务等方面的共治执行能力，有助于提升国家治理监督体系的共治监督能力，有助于提升国家治理决策权在政治、经济、社会、文化、国防等方面治理能力现代化。原则上讲共享分为：无条件共享、有条件共享和不共享三类。

1、广泛性共享。指信息公开类的数据共享，属于“无条件共享”。目前在国家信息共享交换平台上，由国家组织建立的人口库、法人库、空间地理信息库、电子证照库、社会信用信息库等，均属于广泛性共享类数据。广泛性共享的特点是：数据的开放性。

2、目标协同性共享。指各部门为共同完成国家和政府治理、经济发展、公共安全、社会保障等的目标时，对政府其他部门产生的数据有应用需求，通过申请或“备忘录”等形式获得其他部门的业务数据实现数据的共享，这种共享属于“有条件共享”。目标协同性共享的特点是：通过数据交换的方式，非实时的利用其他部门的数据，使政府治理和为民服务效益最大化。

3、业务相关性共享。指政府部门在参与国家经济运行、社会管理、服务保障等活动中，尤其是“放、管、服”改革中“利企便民”的举措，须有多个部门共同参与的业务处理，利用“单一窗口”或“一单多报”的运行方式，提升工作效率、增强服务水平，真正让“企业少跑路、数据多跑路、百姓不添堵”。

运行在政府专网上的政府政务服务大厅的“一窗”式作业模式。通过“一号、一窗、一网”的信息惠民建设，百姓到政府办事，因为有了政务大厅，变进多门为进一门。在政务大厅收件窗口提交办事资料，内部人工分单，由不同部门按照职责独立业务处理，综合汇总处理结果，直至流转作业完成。

运行在“互联网+政府专网”上的政府网上政务服务大厅的“一窗”式作业模式。它需要企业或个人与政府业务相关部门之间制定相应的“业务相关方业务运行规则”；建立“凭证数据”安全、可靠、不可抵赖的数据交换规则；利用信息加密技术建立数据主权明晰的“数据链”体系。在不影响、不介入部门电子政务信息化系统安全独立运行的情况下，自动且智能的启动运行规则，实现业务协同的处理。

以上两种“单一窗口”作业模式，均可形成业务相关方“主体可信互联”、“信息安全互通”、“资源安全可信”、“数据一致互认”、“业务可控可操作性”。业务相关性共享对社会进步将起到积极的推动；对政府部门业务协同将产生良好效果，有助于政府职能扁平化，有助于推进服务型政府建设，有助于推进政务部门有效履职；对百姓的获得感将产生深度影响，是不可忽视的“数据共享方式”，属于“有条件共享”。它共享的不仅仅是政府部门的业务数据，同时创新了业务相关方的业务运行规则。业务相关性共享的特点是：业务相关方利用运行规则自动启动业务处理，按照时序规则实时的完成本部门的业务处理，并用电子凭证提交运行结果，确保数据主权的情况下完成业务协同性数据共享。

4、不与共享。2016年国务院在《国务院关于印发政务信息资源共享管理暂行办法的通知》中已经明确，政务信息是国家资源，这是政务信息资源共享的总规则。以共享为原则，不共享为例外，这是政务信息资源共享的基本规则。凡列入不予共享类的政务信息资源，必须有法律、行政法规或党中央、国务院政策依据。它的意义在于：其一，只要不是法律法规和政策规定不能共享的，都应列入共享类信息。部门编制的《部门政务信息资源目录》，应当无条件遵守这一规则，任何部门无特权违反规则和规矩；其二，在具体实施无条件共享、有条件共享的信息提供和获取使用方面，信息提供部门应当执行这一规则，信息使用部门同样应当利用这一规则进行监督，使以共享为原则、不共享为例外真正成为推进信息共享和业务协同的有效规则和纪律约束。

由于政府各部门、各省市的信息化水平参差不齐，应用领域也各有侧重，我们的共识是：首先建立强有力的领导责任制，列入政府部门的“一把手”工程；二是该项工作不可能“一蹴而就”，是个长期的可持续的工作，要制定可持续的整合共享总体方案，在顶层设计的指导下，完成好中央和国家交给的重大任务，分阶段、分层次的进行整合共享工作；三是政务信息系统整合工作一定要联系本地本部门的实际发展情况，紧贴国家要求和百姓需求，狠抓应用效果，形成可以推广的“样板和典型”。