避免用管理出租车的老办法来管理网约车

​监管的核心问题仍然是“避免用老办法管理新业态”，不能用传统的出租车管理模式监管新经济下的网约车平台

图源Unsplash

文 | 宋金波

网约车的监管动向备受公众关注。8月14日，有关滴滴、美团等网约车平台被上海有关部门重罚，甚至可能会被“下架”的新闻，一度登上当日新浪微博热搜首位，引发轩然大波。

上海市交通委员会官方微信“上海交通”发布文章称，上海市交通委、上海市通信管理局，对滴滴、美团、享道、首汽等互联网出行平台进行上户执法检查，并开出罚单。检查发现，滴滴平台上的不合规车辆占比超82％；美团在“黑名单预警”中占比也逾15％。文章指斥：“这两家平台竟‘赖’在‘黑名单’里不肯走了！”

比罚款更严峻的是，上述文章称：“针对各大平台存在违法违规行为且拒不整改或整改不到位的，交通执法部门将提请通信管理部门，根据执法检查情况依法依规处置，直至作出暂停发布、下架APP或停止互联网服务、6个月内停止联网、停机整顿处置等处罚。”

或许是因为这个被下架的可能性，导致该新闻成为微博热搜话题。时至今日，在一二线城市出行市场，市民对网约车的依赖已经无可替代，失去网约车的不便在这个酷暑与台风交替肆虐的炎夏，对很多人来说都是难以想象的。

上海的网约车平台APP可能下架的消息显然超出绝大部分消费者预期。在微博跟帖评论中，绝大多数网友都表示难以接受。而在前述“上海交通”发布的网约车相关文章中，后台放出的获赞最多跟评是：“不是不愿合规，是合规门槛太高，每次打车都是外地人开网约车接的，合规说要上海户口呢，哪有那么多上海户口的来开网约车呢。”

2016年7月，交通运输部、工信部等七部委联合发布《网络预约出租汽车经营服务管理暂行办法》（下称《网约车暂行办法》），对网约车平台的合规有明确要求。但实际上很多平台合规的网约车占比较小，在此背景下，留有很大权力空间的各地监管部门对网约车的态度至关重要。

当前，各地监管部门对网约车的要求不尽相同，有的趋严、有的偏松。

从目前的政策基调来看，监管政策仍有优化空间和修订的可能。在此之前，从大庆等城市的监管改革实践来看，既有监管法规也留下了足够的发挥余地。各地监管部门是否优化、如何优化监管，则取决于形势推动及改革决心。

如何做到“包容审慎”

上海市交管部门对网约车平台这一轮查处，早在6月中旬就已开始。7月以来，上海市交通委执法部门连续多次对网约车平台执法检查，并多次开出罚单。

罚单之外，上海市交通委还发布了一组“黑名单预警”数据：“8月10日、8月11日，以及8月12日，黑名单预警车辆分别为14163辆、15151辆、16843辆。其中，滴滴分别占比82.4％、82.1％、82.5％，美团占比分别15.9％、15.9％、15.4％。”

上述数据很容易被公众误读。如同美国统计专家达莱尔·哈夫（Darrell Huff）在《统计数字会说谎》中所举的很多例子一样，上述数据很容易被公众理解为滴滴与美团在管理上比别的平台更松懈、更不重视安全问题。但它反映的，是不同平台“黑名单预警车辆”在多平台全部抽检车辆中的占比，这主要受不同平台在出行市场份额占比的影响。

而据比达咨询（BDR）数据中心发布的《2018年上半年度中国网约车行业发展监测报告》显示，网约车补贴被政府叫停之后，“94.6％的用户选择了滴滴，美团的用户量则降至了2.8％”。滴滴与美团之外的其他平台“黑名单预警车辆”，之所以占比很小，只是因为这些平台在出行市场总份额中占比也很小。只要基本市场格局不变，滴滴和美团恐怕会一直赖在这个“黑名单”里的。

也就是说，滴滴与美团在平台车辆管理上并不比其他平台更糟糕，还可能更为规范和严格。市场总额占比更高的公司当然有更大责任来推进合规化，但不能从上述公开数据得出滴滴和美团在管理上更为松懈或更不重视安全的结论。甚至可以说，“黑名单预警车辆”占比数据在业内各平台并未相差太多，这反倒证明，以目前合规的门槛而言，清除不合规车辆的压力是行业内普遍、系统性的。

从网约车开始出现，安全监管问题就始终被置于非常高的优先度，但各地监管部门对合规的要求不一样，不同地区各平台合规进度也不尽相同。

值得注意的是，前不久国务院办公厅印发《关于促进平台经济规范健康发展的指导意见》（下称《平台经济指导意见》），指出要探索适应新业态特点和有利于公平竞争的监管政策体系，其中特别提到：“指导督促有关地方评估网约车、旅游民宿等领域的政策落实情况，优化完善准入条件、审批流程和服务，加快平台经济参与者合规化进程。”

《平台经济指导意见》指出：“互联网平台经济是生产力新的组织方式，是经济发展新动能，对优化资源配置、促进跨界融通发展和大众创业万众创新、推动产业升级、拓展消费市场尤其是增加就业，都有重要作用。”

在其后国新办举行的国务院政策例行吹风会上，交通运输部运输服务司负责人也指出，要量身定制交通运输新业态监管模式，进一步优化网约车准入条件，指导督促地方全面评估网约车政策的落实情况，为平台经济营造良好的营商环境。

这一最新政策信号，与本届政府对于新业态、新技术、新模式市场监管“包容审慎”的方针一脉相承。在更高的层面，这一政策信号也是对“放管服”（简政放权、放管结合、优化服务）的进一步落实。

避免老办法管理新业态

《平台经济指导意见》中，“优化完善”、“放宽”、“降低”、“激发活力”是贯穿始终的关键词。对目前平台监管来说，这是对症下药；对平台主体，这是抓住痛点。当下平台经济监管，更多是“过高”、“过紧”、“降低活力”。

清除不合规车辆，之所以在各出行平台都面临普遍、系统性的难度，是因为网约车行业一个突出特点，就是司机可以灵活、自由决定是否出来接单。这既是网约车行业的创新所在，也是网约车行业区别于传统出租车业态所在。如果机械地执行当下一些合规条文，所有网约车司机的车辆都转为营运性质，那就与传统出租车司机的管理形态无异，网约车的分享经济特性与平台特性也就不复存在。私家车办证成为运营车辆，即使是偶尔接单，成本也会大幅度提升，且车辆贬值更快，这当然会导致车主的抗拒。

网约车本身并不是简单将传统出租车行业“搬到”互联网上。如果无法取得各方合意，业态面临的就只能是从创新后退，一方面平台可能因此失去商业活性；另一方面，很多原有的平台车辆折返为“黑车”，在一些地方，甚至形成“地下黑平台”，这很可能将会造成严重不安全局面。

如前所述，《网约车暂行办法》给了地方监管很大的空间。这个空间，既可以使监管进一步收紧，进一步限制平台活力；也可能突破现有条框，发挥地方监管能动性，主动“放管服”。

今年6月，大庆市将发放网约车运营证的审批制改为线上办理的备案制，这无疑是一种积极且具有突破意义的尝试，不仅说明备案制这样的监管方式不会造成安全困扰，也在很大程度上，消解了出行行业长期存在的寻租空间，避免地方监管部门被行业既得利益力量掣肘，抵触创新。

行业监管，“不审势即宽严皆误”。大势在“从宽从松”，但宽在哪里、松在何处，需要细致调研、科学决策。监管要既能保证安全，又不被网络言论挟持；既考虑新老业态融合，又不被既有行业利益绑架。但总的来说，《平台经济指导意见》的基调是积极进取、鼓励开放，是促进平台发展，则为当前政策所向，监管共识。

此前已经有专家建议，网约车行业应该将安全性作为国家主要监管目标，取消非安全相关的准入条件设置，比如户籍、车价、轴距、排量等，成立由政府部门主导，平台企业、社会机构和公众共同参与，具有第三方监督性质的网约车多方治理委员会或相关职能机构等。

比如上海对网约车司机关于户籍的规定，据称就是参照出租车管理的老办法。而实际上，近些年上海的出租车也并不好招本地人。中新网此前报道，因招不到本地司机，上海出租车非沪籍司机或超三成。由此可见，网约车司机“本地化”的难度有多大。

除了这些技术性建议，监管核心问题仍然是“避免用老办法管理新业态”。正如国家市场监督管理总局网监司副司长韦犁曾表示的，不能用传统的出租车管理模式监管新经济下的网约车平台。

发展的问题要靠发展解决，创新中的问题要靠创新监管来解决。最新消息是，8月14日，滴滴发布了关于“拟有条件允许16岁以上未成年人单独乘坐网约车”新规则公示。对新业态平台来说，创新与发展无可停顿；对监管部门而言，优化监管、营造便利环境，也应一直在路上——当然比“下架”要付出更多、更细致的努力。

（作者为财经专栏作家，编辑：鲁伟）

（本文首刊于2019年8月19日出版的《财经》杂志）