李清娟、陈楠：运用区块链技术推动政府管理

本文选自《复旦金融评论》第05期

作者：李清娟 复旦大学泛海国际金融学院智库研究中心主任；陈楠 上海华夏经济发展研究院助理研究员

公众号：复旦金融评论

区块链技术的特征与发展现实，使其在中国电子政务和政府信息系统中大有可为，为政府流程再造与扁平化管理创造条件。

本文共计4370字，预计阅读时长11分钟

在科技进步的不断推动下，时代发生着深刻的变化，区块链、人工智能、物联网等新技术整体趋于成熟，全球正在向着数字化、万物互联的方向发展。

随着人类互联网行为不断积累，产生了大量数字资产，形成了数字经济。数字经济构成各方利益统一的真正共享经济体系，而区块链正是数字世界的底层架构和逻辑。

区块链技术将有助于提高效率、降低成本，让经济资源和金融资源更迅捷、低成本和高效率地流动。技术变革是创新的重要动力，区块链发展的走向是基于服务实体经济，最终目标是服务国家战略，在新一轮的创新中，区块链技术为金融、港口、食品安全等多个领域都带来了革新。

同时，基于区块链的特点——去中心化、不可篡改、可信任、可溯源等优势，区块链在电子政务领域和政府信息系统中也大有可为，为政府管理扁平化提供支持，从而优化政府职能。

区块链作为下一代全球信用认证和价值互联网基础协议之一，被认为是彻底改变业务乃至组织运作方式的重大突破性技术，越来越受到政府和组织的重视，政府机构开始探索区块链在多个行业领域的应用，如何将区块链应用于数字政府成为探讨的重点方向之一。

未来已来：各国政府探索区块链技术的应用

在美国乔治亚州，区块链网络被用于减少财产注册费，保证土地所有权安全地交易。在迪拜，政府通过与IBM、ConsenSys合作，利用区块链加速政务效率、创造新产业，预计在2020年将所有政府交易转变为区块链模式，每年可节省1亿页文书工作、2510万小时工作时间和4.11亿公里的公民出行里程。

爱沙尼亚的“数字国家”计划是通过区块链进行数字公民治理，实践了去中心化的区块链思想和技术，通过部署区块链、人工智能、大数据等先进技术，建立全球首个没有物理边界、完全基于数字空间及共识的数字国家，如今99%的公共服务可以通过互联网完成，政府每年可节省相当于国内生产总值2%的支出。

英国政府认为，区块链及其分布式账本技术有着颠覆性潜力，能够给政府、其他地方性和区域性权力机构带来更多的机会，可以提高政府机构与公民交易的透明度，降低市场摩擦，使中心企业更容易与地方和国家的权力机构互动，通过第三方推广新的应用，提供更高效的方法用于构建和执行业务等。

阿联酋政府认为通过区块链可以获得良好的服务，加速创建以区块链技术为基础的文件管理系统，旨在开发能够“提高文件交易的速度、可靠度和交互性”的工具，依靠区块链技术的去中心化，可省去数据处理中心，进而节省设备维护费用，降低文件管理及交易成本。此外，区块链的不可篡改特征可以防止欺诈、提高工作透明度，这项特性也将会吸引到全球投资者。

在我国，青岛是较早推行区块链技术的城市之一，近年来正加速聚集形成成熟的区块链产业生态格局，政府鼓励区块链企业为经济社会发展不断赋能。在城市治理领域，青岛推出了一款基于区块链底层算法、集成全自动化物联网系统的城市垃圾分类回收项目；在社会公益领域，基于区块链技术的大病救助系统“公益宝”也开始试行。

除了青岛，贵阳市政府将区块链在政用、民用、商用三大领域推行；雄安新区也在区块链发展中占据先机，区块链技术在工程建设招标、财务管理、房屋租赁方面开始应用，目标是建立一个廉洁、透明、高效的政府。

大势所趋：我国行政系统需要流程再造

我国行政系统中靠财政供养的人员数量庞大，包括公务员、机关工勤人员以及各行政事业单位，也包括人大、政协以及各民主党派机关及部分社团机构，而为其支出的财政拨款便来源于纳税人。

财政供养人数越多，民众的负担就越重。政府为更快地解决问题，同时安排冗余人员，便捷有效的传统方式是，在正常机构之外不断设置新的机构，增加管理层次。从社会的角度来说，机构的膨胀既造成政府管理的效率低下，也导致社会经济失衡，同时造成财政上的过度支出和浪费。

传统管理模式为金字塔状的层级式管理，层级化的管理模式明确了各级的职能，让各部门按照组织程序各司其职。细化各自分工在过去的经济社会发展程度下是符合当下客观条件的，增设机构和增加公务员数量，实现人员分类、分层、分级管理，这一模式一定程度上有利于管理问责、提高效率。在这种组织结构中，决策权是掌握在少数人手中的。

然而随着社会信息化和扁平化，现行管理模式逐渐成为发展的阻力，信息的沟通和协调会消耗大量时间和成本，在事务整体进程速度加快时，层级化管理阻碍了各级部门相互间的沟通，降低了工作效率。

各级管理部门和决策者掌握了大量数据及信息，部门之间的信息只能通过决策者传播与下达，不仅有时间上的滞后，数据的利用不够充分也分散了专项研究的精力。

此外，每个部门的信息都分散在内部封存，缺乏部门之间的联通和整合，不仅部门间数据易出现重复，增加不必要的工作量，而且部门内部缺少的信息不能及时补充，数据的分析结果缺乏全局性，导致大量有意义的数据不能实现统筹应用。实施扁平化管理，便能够解决资源的配置问题。

另一方面，政府部门进行决策时，习惯按照之前的惯例及经验做决定，并非是通过将已有数据加以处理和分析从而得出的科学结论再下论断，这种捆绑在固有思维上的决策方式过于主观，导致决策结果不够系统和科学，也会容易不够与时俱进。

在大数据时代，由于信息化进程的深入发展必然导致管理层次减少而管理幅度增加，金字塔状的组织形式就被“压缩”成扁平状的组织形式，针对政府部门层次重叠、人员冗杂、组织机构过于庞大、信息流速度低下等问题都能有效解决，将管理层减少，管理幅度增加，压缩职能部门和机构、裁减人员，使决策层和操作层之间的中间管理层级尽可能减少，提升整体决策效率和信息运转速率，形成富有弹性的新型管理模式。

组织结构的扁平化只是为扁平化管理提供了一个平台，在这个平台上要不断地进行业务流程的优化，从而为信息的扁平化提供物质载体，而区块链技术便提供了支持。

将至已至：区块链助推政府扁平化管理

区块链具有去中心化、不可篡改、可信任、可溯源等优势，将有效弥补政务服务的不足，可以广泛应用在政府信息系统。这种技术能够实现对大量数据信息的分析和快速处理，在短时间内将有用信息传递给各部门，不需要经手中间管理层，形成扁平化管理的客观基础。

政府部门将指令真实、及时地从上级政府部门直接传达到基层部门，反之基层部门的信息也能直接越级传达回基层部门，中间部门不再具有传递作用，也避免了信息在部门间传递时的延迟与失真。

管理层级在此项技术的应用中和管理高效化的呼吁下被压缩和重塑。积极推行扁平化管理，能够优化人、财、物等各类资源要素配置，提高决策效率和管理效能。并且在政府管理中引入区块链后，可以对每一项决策进行全过程信息留档，作为证据随时可以调取查看，一旦出现问题，可以作为依法问责的依据。

扁平化管理模式从结构上看，中间层次减少，管理流程简化，管理宽度扩大，其优势是信息纵向流动快，管理成本低，这样的组织结构与区块链的分布式理念重合，因此应用区块链可以实现政府部门扁平化管理。

区块链的分布式数据存储、点对点传输、共识机制、加密算法等计算机技术的新型应用模式，使整个网络里具备了不可篡改、可信任、可追溯的优点，一套信用体系自然的建立起来：

其一，区块链技术可在政府部门间构建起分布式对等网络，在这一体系下，政府组织结构更加扁平化、信息传递更加直接高效。在不改变现有电子政务系统的前提下，部门间可运用区块链技术直接进行点对点信息传递，不需要层层审批。区块链还能对行政审批过程中的数据进行动态收集，便于加强监管。

其二，作为一种分布式账本系统，区块链使网络中每个参与主体共同享有在区块链上进行数据读取、记账、存储等权利，确保数据的多重备份，极大地提高了政府数据库的容错性和安全性，每个在区块链上获取数据的治理主体也是相对平等的关系，需要共同承担管理责任。

一切数据的变动和更改会同一时间在整个网络节点更新动态，这种变动也需要每个网络参与者都确认，即使部分政府数据库系统出现失灵或者错误，其他节点仍然保留着完整的数据，因此数据库系统依然可以正常、有效地运转。

其三，分布式的模式特点除了能够帮助多个部门之间的数据同享，也将实时同步到政府与公众之间的网络平台上，人力流程便可减少，政务处理效率提高，获得高效执行的能力并符合贴近公众的需求。

随之各部门职能有所转变，政府不再是单纯的指令接收者和实施者，而是参与该网络的成员之一，减少政府对公共服务领域的掌控力度，降低公众对政府部门的依赖程度，政府和公众需要共同承担责任，原先的决策部门也应参与进去将角色变为协调者。政府部门可以发挥区块链技术的巨大潜力，打造一个更为高效的行政系统，推动政府治理和公共服务模式创新。

其四，公共服务部门利用区块链可以降低成本、保证数据安全、增加信任、透明度和可靠性。区块链的特性使得数据可以追根溯源，数据安全性提升且不能随意变动，有助于建立权威数据库，进而建立更安全、开放、包容高效的公共服务平台与公民共享数据，构建共识机制，实现跨部门、多节点的链接。

通过多种接口方式为应用开发数据支持，构建唯一的身份认证系统，实现城市治理相关信息公开过程中的透明可信，实现发展与安全之间的平衡。

总而言之，区块链技术所带来的全新的信用方式有助于达成公民之间、公民与政府之间良好的合作秩序，起到参与和监督的作用。所形成的双向选择和沟通的模式，与信息公开的可信度和透明度也让人民在政府工作中体现出了服务主体的地位，通过区块链看到政府透明公开的工作内容。

此外，区块链可将政府事务进行合理细分，不同职能部门分担相应的责任，在信息的平等公开分布下，处理事务可避免传统管理结构导致的重复性和滞后性。同时可以将上级决策部门解放，将更多的精力与能力集中到对未来的把控。

*本文经原作者授权，如需转载请联系授权并注明出处。

参考文献：

1.管理进化论,从等级式到扁平化[J/OL].实战商业智慧,2015(14).

2.张毅,肖聪利,宁晓静.区块链技术对政府治理创新的影响[J].电子政务,2016(12):11-17.

3.王鹏,丁艺.应用区块链技术促进政府治理模式创新[J].电子政务,2017(4):59-66.

4.史清越.区块链技术对企业管理的影响研究[N]. 山西日报,2018-05-18(15).

5.吴桐.区块链：一场企业组织与管理革命[J/OL].中欧商业评论,2018(7):20-26.

6.周丽莎,孔勇平,陆钢.区块链在数字政府的应用探讨[J].广东通信技术,2018,38(10):7-9+25.

7.魏尚进.中国在税改的同时如何防范债务危机？[J].复旦金融评论,2019(4):12-17.

-END-