基于智慧治理的村域规划支持平台研究

致读者

URP今日为您精选的文章是来自周恺、何婧、陈继军的“基于智慧治理的村域规划支持平台研究”。在此郑重感谢三位老师同我们分享的学术成果，同时感谢各位对URP的长期关注。新的征程任重道远，感谢您与我们携手前行。

作者简介

周恺，湖南大学建筑学院城乡规划系；何婧，中南林业科技大学；陈继军，中国建筑设计研究院。

本文字数：4969字

阅读时间：约15分钟

摘要我国村级行政单元常由于缺乏专业的规划人员和技术指导，难以高效率、高质量的完成村域规划编制工作。本研究尝试利用互联网技术开发村域规划支持平台，运用计算机技术将既有规划程序和内容制作成操作简单、界面友好的线上规划平台，以降低规划编制门槛，便于村级管理人员自主进行规划编制。同时，从智慧治理的数字化城乡管理理念出发，本研究开发的村域规划支持系统希望运用多样数字技术、融汇多种数据、耦合多方参与主体，探索“众筹/众创式”的规划编制新机制。本文通过案例平台的设计、开发和试用，总结智慧治理理念下村域规划支持平台的应用优势和阻碍。

关键词智慧治理；村域规划；规划支持系统

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引言

“智慧治理（Smart Governance）”是基于大数据的城乡数字化管理理念，倡导以现代信息技术为基础，探索由政府主导的多元主体协同治理体制。我国当前城乡规划编制主体多元化和数据多样化，利用数字技术来“整合规划数据”和“耦合编制主体”的契机已经出现，一个服务于规划编制的智慧治理框架呼之欲出。其主要价值包括：（1）构建跨学科、跨部门、跨组织的信息共享平台，实现智能管理、分析和共享数据；（2）推进智能决策支持系统、严格监管措施、动态运营管理、在线公众参与的革新；（3）实现合作式规划，利用多方资源形成“众筹/众创式”规划编制新方式。基于此，本研究尝试在村域规划中利用互联网技术开发规划支持平台，利用计算机程序将既有规划程序和内容转化为半自动的网页操作，以简化规划编制难度，降低设计的技术门槛。

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村域规划与智慧治理

大数据和信息技术的整合，可推动村域规划从“静态、蓝图式”到“动态、过程式”的编制方法转变。首先，智慧的村域规划需要构建一个集成数据信息的“空间数据库”，将多种来源、类型和格式的数据整合保存，提供一个全面系统、安全高效、实时共享且动态更新的数据源，为规划编制、实施、评估与修改提供依据。其次，治理视角下的村域规划需要提炼出村域规划目标、技术、措施和监督等方面的控制要点，建立定位清晰、上下衔接、层次分明、智慧高效的规划流程，从而构建涵盖全过程和全内容的公共平台。

村域规划需要耦合多方治理主体的智慧及能力。过去，大部分规划编制工作都基于“自上而下”的专业角度。而智慧治理则提倡政府机构、规划部门、科研单位和个人都充分发挥作用，让村域规划形成“上下结合”的组织决策体制。政府部门所扮演的角色需要从单一的管理主体转变成协同多方实践的综合平台。数字技术研发机构可协助政府管理者发掘有益信息。规划设计单位应当辅助管理者进行决策和生成规范的表达。

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村域规划支持平台设计

基于以上设想，本研究通过案例系统开发和试用，探索智慧治理理念在村域规划中的可能应用。平台构建设计的主要内容包括：

3.1 村域规划内容与程序

本研究案例系统开发中涉及的村域规划内容与程序，引自《县镇乡村域规划编制手册》（下称《手册》）。《手册》建议根据“村域规划目的（美丽乡村、魅力乡村、富裕乡村）”和“村庄类型（城镇化地区、城乡过渡地区、永久性农村地区）”，确定“村域规划编制内容（产业发展、文化传承、生态环境保护、空间布局、服务设施、综合防灾）（如表1）”。《手册》提出的村域规划编制程序共包括三个步骤：（1）村域规划思路、定位与目标；（2）村域规划；（3）村域规划管理与实施（如图1）。村域规划支持系统的功能开发依据《手册》建议的内容与程序进行。

图1 村域规划编制程序图

资料来源：《县镇乡村域规划编制手册》

3.2 系统框架设计

村域规划支持系统采用C-S框架：（1）服务器端（Server Side）采用Ubuntu Linux desktop 12.04操作系统、Apache 2.2.22网络服务器、MySQL 5.5.24数据库，服务器端使用PHP 5.2开发语言，网络GIS采用Leaflet开源网络地图服务。（2）用户端（Clint Side）基于HTML5技术的互动网页开发，利用Javacript进行Ajax数据交互传输，并调用Googlemaps API进行地图交互操作。服务器与用户端之间的文本数据传输采用XML格式，空间数据传输采用GeoJSON格式。利用网络服务器作为数据存储和交互的处理器，通过互联网作为媒介，以用户电脑/手机的网络浏览器作为用户输入、输出端口。系统发布地址：http://www.archlabs.cn/csx/。用户通过电脑和手机均可以进行操作，实现了多平台功能一致。村域规划支持平台系统框架如图2所示。

图2 村域规划支持系统框架图

根据实际调研及数据条件，本研究选取湖南省长沙县春华镇作为系统开发对象，研究组收集了长沙县和春华镇相关的规划成果、政策文件和统计数据，以该镇内14个行政村的村域规划作为系统开发的主要任务。平台收集的基础“空间数据库”包括“表格数据”和“图形图像数据”两大类。

（1）“表格数据”以文本、数字和字符串为主的表格数据以关系表的形式存在MySQL数据库中（表2）。

（2）“图形图像数据”包括矢量和栅格两大类。首先，用户通过网络地图平台可绘制点、线、面等各种空间矢量图形。平台使用了GeoJSON代码语言，将图形转化为具有空间信息的文本数据进行储存。其次，对于地图底图和规划图纸等栅格图像数据，平台采用瓦片（tiles）格式进行储存（表3）。利用Leaflet的瓦片叠加端口，将图片瓦片进行定位显示。

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村域规划支持功能开发

根据《手册》建议的村域规划编制内容，规划支持平台需要完成三类功能开发：规划信息的采集和整理、规划数据的查询和调用、多方交互合作参与编制。

4.1 规划信息采集与整理

村域规划支持平台需要将村级管理人员对于村庄发展的现状情况、资源评价、规划意愿进行收集和整理，作为规划成果编制的内容和依据。平台采集的信息内容主要可以分为以下三类。

（1）菜单选择型信息：规划编制中有部分内容可以设计为备选菜单储存在平台数据库中，使用者只需要在有限的选择中找到最适合的项。例如，表1中的“村域规划目的”和“村庄类型”即可作为菜单项供用户选择，从而确定规划编制的具体内容。此外，在“村域规划思路、定位与目标”中，也可以在系统中预设常见的“发展问题”，以下拉菜单的形式供用户选择，并给出问题对应的可能“发展战略”供使用者调用。

（2）开放输入型信息：并不是所有村域规划内容都有预选项，很多内容仍然需要以文字输入的形式给出建议，例如“规划目标”、“发展定位”、“现状情况”、“发展愿景”等内容。对开放性规划意图与理解，系统提供相应文字采集、整理和储存功能。例如，用户可将自身对“村域发展定位”、“产业定位与发展策略”的理解组织成文，输入平台并保存。

（3）图形图像信息：规划编制不可避免需要绘制图纸。平台提供了互动式绘图功能，用户可以直接在网页提供的地图界面中，制作各种“村域规划图”。规划图涉及的绘图要素一般包括“点要素（如村域公共服务设施规划）”、“线要素（如村域道路交通规划）”、“面要素（如村域产业用地布局规划）”。平台分“现状”和“规划”两个部分手机图形要素。此外， 平台采用空间数据和属性数据相关联的结构，要求用户对每个地图要素输入具体文字说明（例如规划建设内容）（图3）。

图3 村域产业用地布局规划

4.2 规划数据查询与调用

用户在编制规划信息的同时，需要即时调用村域规划底图数据库（表3）作为绘制依据。平台将规划底图与新绘制的图纸在同一个界面叠加显示（图4a），协助用户对多种规划内容进行参考，实现多规合一。此外，平台还提供了相关统计数据分析结果（常住人口、人均GDP、地方生产总值增速、城镇化率等），用户可根据规划编制需要，对县域、镇域内各村的发展指标进行横向对比（图4b），便于判读基本发展条件。

a. 规划底图查询和调用

b. 统计数据查询与调用

图4 规划数据查询与调用

4.3 多方交互合作参与编制

村域规划支持系统希望探索“村级管理人员”、“专业规划师”、“上级（县级）规划管理部门”之间的合作式规划机制（如图5）。首先，由村级管理者在平台上发起村域规划编制项目（获得项目代码）。然后，通过4.1和4.2 部分介绍的平台功能将现状条件和规划设想输入规划平台，形成初步成果。接下来，他可（通过分享项目代码的形式）邀请专业规划师以自愿者形式对初步成果进行补充完善。最后，平台将经过多轮补充、修改的项目内容生成具有固定格式的规划成果，提交给村级或上级管理部门。平台在设计之初，技术开发人员与上级规划管理部门协商确定规划程序和内容。同时，在平台建立时将必须的上位规划、统计数据和政策文件内置到平台数据库中，以备平台使用者调用和参考。最终，围绕着村域规划支持系统，多方人员和技术力量将各自实际需求、知识技术、管理要求融合，共同完成编制过程。

图5 交互合作式村域规划编制示意图

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结论与讨论

通过示例系统的研究、开发和试用，本研究发现利用自动化的规划支持平台开展村域规划有以下优势：（1）有助于相关规划成果和统计信息的汇总和使用。规划系统可以集成土地利用总体规划、城市总体规划成果，有利于进行多种规划的协调；平台也可以集中各尺度下的统计数据，提供给数据资源并不丰富的乡镇和村进行规划参考。（2）信息平台在进行规划前期的现状情况调查时具有较大作用。电子地图界面与便捷的交互制图操作可以高效高质地从村级管理人员处收集现状情况和规划意图。（3）信息平台有利于县级政府对村级建设活动进行管理。当前，村的建设资金来源于县的各个管理口，县级单位需要一个综合管理信息平台，整合来自各个口径支援村级建设的资金和项目投入。

同时，本研究也发现平台的应用推广过程中仍存在制度壁垒。项目通过案例示范发现，相关各级的管理部门对利用平台进行规划编制的积极性不高。其主要原因是：（1）虽然互联网已经基本普及到村，但在管理工作中的应用还有限。大部分村级管理人员，还不习惯或不接受利用网络平台和计算机工具来进行规划决策，这是影响平台应用的主要原因。（2）当前村级规划编制的驱动力不足。普通的村级行政单元的开发建设活动有限，因此编制综合性村域规划的需求不大。管理者更加习惯就事论事型的临时决策。（3）在当前情况下，信息平台的应用只有在县级政府的大力支持下，才能向乡镇和村级普及。但是，在我们调研的两个案例县（湖南省长沙县、河南曲周县）中，县级政府对乡镇和村级政府在规划事务上的指导并不多。没有直接的管理事务进行依托，平台的应用因此受到了阻碍。

（本文原载于《城市与区域规划研究》2017年第4期，文中插图来自网络。）

本刊名誉主编:吴良镛;主编:顾朝林;执行主编:武廷海

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