自然资源监管要用好大数据

大数据的优势在于克服了政府部门间数据资源的开放度、关联度、共享度，海量的排污数据、资源数据以及互相关联产生的数据，使未来统一监管机构的主要工作内容从公共事务服务向公共数据服务转变。

刘瀚斌

党的十九大报告提出，设立国有自然资源资产管理和自然生态监管机构。作为未来自然资源管理和自然生态的统一监管单位，实行什么样的运行机制、拥有多少管理权限等，都需要认真研究和解决。

国有自然资源资产管理和自然生态监管机构的产生背景主要源于过去环保监管职能的“碎片化”。按照现状分类，除了环保部门承担的环保职能之外，其他环保职能主要分割在三方面，如在污染防治方面包括海洋、渔政、交通、铁道、民航等部门；在资源保护方面包括林业、农业、水利、矿产等部门；在综合调控方面包括发改、财政、经信等部门。这种职能的交叉分散了执法主体和监测力量，部门之间权力级别的高低降低了执法行为的权威性和有效性。

面对这种情况，形成统一监管机构是大势所趋，而难点无疑聚焦为“部门之间如何组织协调”的问题。因此，找到加强组织间协调能力的切入口是关键。

在2017年12月8日中央政治局进行的第二次集体学习中，党中央明确提出，要运用大数据提升国家治理现代化水平。通过“数据”这一最为核心的信息表现，形成跨地域、跨系统、跨部门、跨业务的协同管理和服务，形成决策的科学化和精准化。这为提升组织间的协调性指出了一条高效途径。未来的自然资源和自然生态统一监管机构的运行，若要达到各部门科学高效的融合，用好大数据是必修课程。

在自然资源管理中，大数据的优势在于克服了政府部门间数据资源的开放度、关联度、共享度，海量的排污数据、资源数据以及互相关联产生的数据，使未来统一监管机构的主要工作内容从公共事务服务向公共数据服务转变。

在这一转变过程中，就包括了机构设置的综合化，即进一步减少机构的设置数量，在各资源要素管理上建立一个综合部门进行管理。行政审批智能化，即涉及自然资源的项目审批，每一个环节都被切成模块，每个模块之内设置一个类似问答的机制，每个模块的材料可以实现自助服务，所有的审批流程都是通过机器进行。

基于大数据思维的事前监管，数据将是未来主要的工作对象，但数据只是工具，其目标是加强部门之间的协调融合，完成组织的一次更新。具体而言，未来的统一监管机构主要围绕四类主题开展工作。

第一，搭建“全数据”共享平台。大数据时代，部门协作的前提无疑是数据共享。这里值得提出的是，由于自然资源资产、自然生态、环境污染之间存在相互因果关系，前端资源的不适当利用，会造成末端的污染排放。所以，监管机构的工作重心在于全数据的构成，将涉及资源和污染的数据全部共享、前后打通，这样便于从污染的数据中找到资源不合理利用源头，在资源浪费中预警污染产生的可能性等，充分挖掘出数据的价值，形成对自然资源和环境污染的双向监管。

第二，构建完整的事件处理链条。自然资源和自然生态的统一监管聚焦于打破部门分割、地域分割、权责割裂，一旦形成数据管理，就是将产权明晰、权责匹配、产权流转、资源定价等工作内容用数据语言“具象化”，从而可以图示化为可执行的任务或链条。特别是中央和地方之间的自然资源资产管理关系，跨区域、跨流域之间的自然资源管理关系，都能够通过数据分解为直观显见的图示，形成一条条可执行的任务或链条。

第三，量化影响政策“最后一公里”落实的风险因素。自然资源的监管难度产生于不对称性，既有监管对象本身的信息不对称性，更有政策落实是否精准的不确定性。自上而下层层落实政策，使得治理效果逐渐消散，而数据管理能够追踪“政策设计—政策执行—政策绩效”各环节的纰漏。利用数据之间的因果关系规避基层管理机构的数据造假，避免生态环境治理向下传递中的效力离散化，形成一个个地方管理的自驱动。

第四，加强相关制度间的相容性。党的十九大报告对“自然资源资产”的具体解释中，包含自然资源资产的产权明晰。但如何量化自然资源资产，或者说如何细分包括所有权、使用权、分配权、转让权等权利，仍在探索中。应做好与其他生态文明制度的衔接，如领导干部自然资源资产离任审计、编制自然资源资产负债表等相关政策的衔接。通过数据将自然资源资产数量、质量、价值量的本底摸清，再建立全国统一的、有效的公共资源交易平台，将自然资源资产的核算纳入国民经济的核算体系之中。这种通过数据工具落实各项政策的措施，本身就是在加强政策间的相容性，这是从制度源头进行的协调性实践。

作者单位：复旦大学环境经济研究中心